헌법재판소결정

헌   법   재   판   소

결         정

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사	건	2014헌바211    구 국적법 부칙 제7조 제1항 위헌소원

청	구	인	허 ○

대리인   법무법인(유한) 화우

담당변호사 조대현, 손태호, 김동원

당	해	사	건	서울행정법원 2014구합51890 국적취득신고반려처분취소

선	고	일	2015. 11. 26.

주           문

국적법 부칙(1997. 12. 13. 법률 제5431호) 제7조 제1항(2001. 12. 19. 법률 제6523호로 개정된 것) 중 ‘2004년 12월 31일까지 대통령령이 정하는 바에 의하여 법무부장관에게 신고함으로써’ 부분은 헌법에 위반되지 아니한다.

이           유

1. 사건개요

가. 청구인은 1980. 4. 24. 당시 미국 시민권자였던 부 허○택과 대한민국 국민인 모 전○혜 사이에서 출생한 미국 시민권자인 남성이다. 청구인의 부 허○택은 대한민국 국민이었으나 1977. 11. 8. 미국 시민권을 취득함으로써 대한민국 국적을 상실하였다가, 2011. 10. 28. 대한민국 국적을 회복하였다.

나. 청구인은 2012. 4.경 법무부장관에게 국적판정신청을 하고, 2012. 4. 16. 국적법 시행령 부칙(2010. 12. 31. 대통령령 제22588호) 제4조에 따른 국적재취득신고를 하였는데, 법무부장관은 청구인이 미국 시민권자일 뿐 대한민국 국적을 함께 보유한 복수국적자가 아니라는 이유로 2012. 8. 30. 청구인에 대하여 국적비보유판정을 하고, 2012. 8. 31. 청구인의 국적재취득신고를 반려하였다.

다. 청구인은 모계출생자의 국적취득 특례를 규정한 국적법 부칙(1997. 12. 13. 법률 제5431호) 제7조 제1항(2001. 12. 19. 법률 제6523호로 개정된 것)에 따라 대한민국 국적을 취득하기 위하여 2013. 11. 6. 서울 출입국관리사무소에 위 부칙조항에 따른 국적취득신고서를 우편으로 제출하였는데, 서울 출입국관리사무소장은 2013. 11. 12. 위 부칙조항에서 정한 신고기간이 지나 이를 접수할 수 없다는 이유로 위 신고서를 반송하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다).

라. 청구인은 2014. 2. 5. 이 사건 처분의 취소를 구하는 소송을 제기하였고, 소송계속 중 위 부칙 제7조 제1항 중 ‘2004년 12월 31일까지’ 부분에 대하여 위헌법률심판제청신청(서울행정법원 2014아10101)을 하였다. 위 법원은 2014. 4. 10. 청구기각 판결을 선고하고, 위헌법률심판제청신청을 기각하였다. 이에 청구인은 2014. 5. 12. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

2. 심판대상

청구인은 모가 대한민국 국민이거나 모가 사망할 당시에 대한민국 국민이었던 자(이하 ‘모계출생자’라 한다)의 국적취득 특례를 규정한 국적법 부칙(1997. 12. 13. 법률 제5431호) 제7조 제1항(2001. 12. 19. 법률 제6523호로 개정된 것) 중 ‘2004년 12월 31일까지’ 부분에 대하여 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

그런데 위 국적법 부칙 제7조 제1항 중 특례의 적용을 받는 모계출생자의 국적취득 신고기간을 2004년 12월 31일까지로 한정한 부분은 위 모계출생자가 ‘신고로써’ 대한민국 국적을 취득하도록 한 것과 결합하여 모계출생자의 국적취득 특례 제도를 이루고 있는바, 위 신고기간의 적정성을 판단하기 위한 전제가 되는 ‘신고로써 대한민국 국적을 취득하도록 한 부분’도 함께 심판대상조항으로 삼아 심리‧판단함이 상당하다.

그렇다면 이 사건 심판대상은 국적법 부칙(1997. 12. 13. 법률 제5431호) 제7조 제1항(2001. 12. 19. 법률 제6523호로 개정된 것) 중 ‘2004년 12월 31일까지 대통령령이 정하는 바에 의하여 법무부장관에게 신고함으로써’ 부분이 헌법에 위반되는지 여부이고, 심판대상조항 및 관련조항의 내용은 다음과 같다.

[심판대상조항]

국적법 부칙(1997. 12. 13. 법률 제5431호) 제7조 제1항(2001. 12. 19. 법률 제6523호로 개정된 것)

제7조(부모양계혈통주의 채택에 따른 모계출생자에 대한 국적취득의 특례) ① 1978년 6월 14일부터 1998년 6월 13일까지의 사이에 대한민국의 국민을 모로 하여 출생한 자로서 다음 각 호의 1에 해당하는 자는 2004년 12월 31일까지 대통령령이 정하는 바에 의하여 법무부장관에게 신고함으로써 대한민국의 국적을 취득할 수 있다.

1. 모가 현재 대한민국의 국민인 자

2. 모가 사망한 때에는 그 사망 당시에 모가 대한민국의 국민이었던 자

[관련조항]

구 국적법(1997. 12. 13. 법률 제5431호로 전부 개정되기 전의 것)

제2조 다음 각호의 1에 해당하는 자는 대한민국의 국민이다.

1. 출생한 당시에 부가 대한민국의 국민인 자

2. 출생하기 전에 부가 사망한 때에는 사망한 당시에 대한민국의 국민이던 자

3. 부가 분명하지 아니한 때 또는 국적이 없는 때에는 모가 대한민국의 국민인 자

4. 부모가 모두 분명하지 아니한 때 또는 국적이 없는 때에는 대한민국에서 출생한 자

구 국적법(1997. 12. 13. 법률 제5431호로 전부 개정되고, 2008. 3. 14. 법률 제8892호로 개정되기 전의 것)

제2조(출생에 의한 국적취득) ① 다음 각호의 1에 해당하는 자는 출생과 동시에 대한민국의 국적을 취득한다.

1. 출생한 당시에 부 또는 모가 대한민국의 국민인 자

구 국적법 부칙(1997. 12. 13. 법률 제5431호) 제7조 제1항(2001. 12. 19. 법률 제6523호로 개정되기 전의 것)

제7조(부모양계혈통주의 채택에 따른 모계출생자에 대한 국적취득의 특례) ① 이 법 시행전 10년 동안에 대한민국의 국민을 모로 하여 출생한 자로서 다음 각호의 1에 해당하는 자는 이 법의 시행일로부터 3년내에 대통령령이 정하는 바에 의하여 법무부장관에게 신고함으로써 대한민국의 국적을 취득할 수 있다.

국적법 부칙(1997. 12. 13. 법률 제5431호)

제7조(부모양계혈통주의 채택에 따른 모계출생자에 대한 국적취득의 특례) ③ 천재지변 기타 불가항력적 사유로 인하여 제1항에 규정된 기간 내에 신고를 하지 못한 자는 그 사유가 소멸된 때부터 3월내에 법무부장관에게 신고함으로써 대한민국의 국적을 취득할 수 있다.

④ 제1항 또는 제3항의 규정에 의하여 신고한 자는 그 신고를 한 때에 대한민국의 국적을 취득한다.

3. 청구인의 주장

심판대상조항은 모계출생자가 국적취득신고로 대한민국 국적을 취득할 수 있는 신고기간(이하 ‘특례기간’이라 한다)을 합리적인 근거 없이 2004. 12. 31.까지 제한함으로써 특례기간까지 국적취득신고를 한 모계출생자와 그렇지 않은 모계출생자를 차별하고 있는바, 청구인은 이로 인하여 대한민국 국적을 취득할 수 없고, 대한민국 국민으로서의 권리도 향유하지 못하고 있다. 따라서 심판대상조항은 평등원칙에 위반된다.

4. 판단

가. 모계출생자의 국적취득 특례에 관한 국적법 제7조 제1항의 개정 경과

국적법은 1997. 12. 13. 법률 제5431호로 전부 개정되면서 대한민국 국적 취득에 관하여 부계혈통주의 원칙을 폐기하고, 부모양계혈통주의 원칙을 도입하였다. 또한, 전부 개정된 국적법(이하 ‘개정 국적법’이라 한다)은 이에 대한 경과조치로 부칙 제7조 제1항에서 개정 국적법 시행일 이전 10년 동안에 태어난 모계출생자에 대하여 개정 국적법 시행일로부터 3년 내에 법무부장관에게 신고함으로써 대한민국 국적을 취득할 수 있도록 하는 특례규정을 두었다.

헌법재판소는 2000. 8. 31. 97헌가12 결정에서 위 특례규정, 즉 구 국적법 부칙(1997. 12. 13. 법률 제5431호) 부칙 제7조 제1항(2001. 12. 19. 법률 제6523호로 개정되기 전의 것. 이하 ‘개정 전 부칙조항’이라 한다) 중 ‘10년 동안에’ 부분은 헌법상 적정한 기준이 아닌 또 다른 차별로서 평등원칙에 위반된다는 이유로 헌법불합치 결정을 하였고, 국회는 위 헌법불합치 결정에 따라 위 부칙조항을 개정하였다. 개정된 국적법 부칙(1997. 12. 13. 법률 제5431호) 제7조 제1항(2001. 12. 19. 법률 제6523호로 개정된 것. 이하 ‘개정된 부칙조항’이라 한다)은 국적취득의 특례를 받게 되는 모계출생자의 범위를 ‘1978년 6월 14일부터 1998년 6월 13일 사이에 태어난 모계출생자’로 확대하였고, 특례기간도 ‘2004년 12월 31일까지’로 연장하였다.

나. 평등원칙 위반 여부

(1) 차별의 존재

심판대상조항은 1978. 6. 14.부터 1998. 6. 13. 사이에 태어나 개정된 부칙조항에 따라 국적취득신고를 할 수 있는 모계출생자(이하 ‘특례의 적용을 받는 모계출생자’라 한다)와 1998. 6. 14. 이후에 태어남으로써 출생만으로 대한민국 국적을 취득하는 모계출생자를 달리 취급하고 있다. 구체적으로, 특례의 적용을 받는 모계출생자는 대한민국 국적을 취득하기 위하여 국적취득신고를 하도록 하고, 특례기간을 2004. 12. 31.까지로 한정하고 있는 두 가지 측면에서 달리 취급받고 있다.

(2) 판단

(가) 헌법 제11조 제1항의 평등원칙은 일체의 차별적 대우를 부정하는 절대적 평등을 의미하는 것이 아니라, 입법과 법의 적용에 있어서 합리적 근거 없는 차별을 하여서는 아니된다는 상대적 평등을 뜻하므로, 합리적 근거 있는 차별 내지 불평등은 평등원칙에 반하는 것이 아니다. 그리고 합리적 근거 있는 차별인가의 여부는 그 차별이 인간의 존엄성 존중이라는 헌법원리에 반하지 아니하면서 정당한 입법목적을 달성하기 위하여 필요하고도 적정한 것인가를 기준으로 판단되어야 한다(헌재 1994. 2. 24. 92헌바43; 헌재 2001. 11. 29. 99헌마494 등 참조).

(나) 심판대상조항을 포함한 개정된 부칙조항은 개정 국적법이 부계혈통주의 원칙에서 부모양계혈통주의 원칙으로 전환함에 따라 개정 국적법 시행 이전에 태어난 모계출생자에게 대한민국 국적을 취득할 기회를 부여함으로써 모계출생자가 받았던 차별을 해소하기 위한 것이다. 그리고 심판대상조항은 특례의 적용을 받는 모계출생자에 대하여 대한민국 국적을 취득하기 위해서 법무부장관에게 국적취득신고를 할 것을 요구하고 있다. 이는 그동안 대한민국 국적자가 아니었던 모계출생자의 국적관계를 조기에 확정하여 법적 불확실성을 빠른 시일 내에 제거하고, 불필요한 행정 낭비를 줄이면서도, 아직 대한민국 국적자가 아니라 외국인인 모계출생자에 대하여 대한민국 국적을 취득할 의사가 있는지를 확인하기 위한 것으로써, 합리적인 이유가 있다.

(다) 특례의 적용을 받는 모계출생자에게 언제든지 신고만으로 대한민국 국적을 취득할 수 있는 권리를 부여한다면, 위 모계출생자가 이러한 권리를 남용할 가능성이 있고, 다른 한편으로는 당사자의 신고가 없는 이상, 모계출생자인지 여부 및 모계출생자가 대한민국 국적을 취득할 의사가 있는지 여부를 정확히 파악할 수 없으므로, 국적을 관할하는 국가기관으로서는 국적취득 특례제도 절차를 계속 유지해야 하는 부담을 지게 된다. 또한, 특례기간에 아무런 제한을 두지 않을 경우, 남성인 모계출생자가 신체검사의무를 면하는 36세를 넘어서 국적취득신고를 하는 때에는 병역의무를 면한 채 대한민국 국민의 권리만을 향유할 수 있고, 외국에서 살아온 모계출생자가 만년에 대한민국 국적을 취득함으로써 대한민국 국민의 의무를 이행하지 않는 등 대한민국 사회에 대하여 아무런 기여도 하지 않은 채 국민의 권리만을 누릴 수도 있으며, 모계출생자가 생활근거가 되는 외국에서 생활하던 중 본인의 범죄, 부채 등의 문제에 직면하는 경우에 이로부터 도피하여 위하여 대한민국 국적을 취득하는 등의 폐해가 발생할 수 있다.

위와 같은 점들을 고려하여 개정 전 부칙조항은 1998. 6. 14.부터 3년간으로 특례기간을 제한하였고, 헌법재판소의 헌법불합치 결정에 따라 개정된 부칙조항의 일부인 심판대상조항도 특례기간을 그 시행일인 2001. 12. 19.부터 2004. 12. 31.까지로 제한하였는바, 이는 모계출생자가 그 권리를 신속히 행사하도록 함으로써 모계출생자의 국적‧법률관계를 조속히 확정하고 국가기관의 행정상 부담을 줄일 수 있도록 한 것이므로, 합리적인 이유가 있다. 나아가 위와 같은 관점에서 특례기간을 2004. 12. 31.까지로 한정한 것 또한 불합리하다고 볼 수 없다. 이는 우리나라보다 앞서 부모양계혈통주의 원칙으로 전환한 독일과 일본도 동일한 특례제도를 두면서 그 기간을 개정 국적법의 시행일로부터 3년으로 한 점에 비추어 보아도 그러하다.

(라) 한편, 모계출생자가 천재지변 기타 불가항력적 사유로 인하여 특례기간 내에 신고하지 못한 것이라면 그 사유가 소멸한 때부터 3개월 내에 신고함으로써 대한민국 국적을 취득할 수도 있고[국적법 부칙(1997. 12. 13. 법률 제5431호) 제7조 3항], 모계출생자가 그 외에 다른 사정으로 특례기간 내에 국적취득신고를 하지 못하였더라도 간이귀화(국적법 제6조 제1항) 또는 특별귀화(제7조 제1항)를 통하여 어렵지 않게 대한민국 국적을 취득할 수 있다. 이처럼 국적법은 특례기간 내에 신고하지 못한 모계출생자에 대하여 충분한 구제책을 마련하고 있다.

(마) 이상과 같은 점들을 종합하면, 특례의 적용을 받는 모계출생자가 대한민국 국적을 취득하기 위해서 2004. 12. 31.까지 법무부장관에게 국적취득신고를 하도록 한 심판대상조항은 특례의 적용을 받는 모계출생자와 개정 국적법 시행 이후에 태어난 모계출생자를 합리적 이유 없이 차별하고 있다고 볼 수 없다.

5. 결론

그렇다면 심판대상조항은 헌법에 위반되지 아니하므로 주문과 같이 결정한다. 이 결정에는 아래 6.과 같은 재판관 이정미, 재판관 김이수, 재판관 서기석, 재판관 조용호의 반대의견이 있는 외에는 나머지 관여 재판관의 일치된 의견에 따른 것이다.

6. 재판관 이정미, 재판관 김이수, 재판관 서기석, 재판관 조용호의 반대의견

우리는 다수의견과 달리 심판대상조항은 평등원칙에 위반된다고 생각하므로 아래와 같이 견해를 밝힌다.

가. 부계혈통주의 원칙에 따라 대한민국 국적을 취득하지 못했던 모계출생자를 구제하는 조처를 함에 있어, 심판대상조항과 같이 모계출생자의 신고로 대한민국 국적을 취득할 수 있도록 한 것, 그리고 모계출생자의 국적관계를 조기에 확정하여 법적 불확실성을 제거하기 위하여 특례기간을 한정하는 것 그 자체를 불합리하다고 볼 수 없다는 점은 다수의견과 같다.

나. 그러나 심판대상조항이 특례기간을 2004. 12. 31.까지로 한정하고, 이에 대하여 사실상 아무런 예외를 인정하지 않고 있는 것은 합리적인 이유 없이 특례의 적용을 받는 모계출생자와 출생으로 대한민국 국적을 취득한 모계출생자를 차별하는 것이어서 평등원칙에 위반된다.

(1) 개정된 부칙조항은 단순히 개정 국적법 시행 이전에 태어난 모계출생자에게 시혜를 베푸는 것이 아니라, 헌법 제11조 제1항, 제36조 제1항의 평등원칙에 위반되는 부계혈통주의 원칙을 폐기하면서 그 이전에 태어남으로써 대한민국 국적을 취득하지 못한 모계출생자를 위헌적인 차별로 인한 불이익으로부터 구제하도록 한 것이다. 그렇다면 개정된 부칙조항은 위와 같은 차별로 불이익을 받아온 모계출생자들을 적절하게 구제할 수 있어야 한다.

심판대상조항은 특례의 적용을 받는 모계출생자에게 특례기간을 2001. 12. 19.부터 2004. 12. 31.까지 약 3년으로 부여하고 있다. 그런데 특례기간의 종기인 2004. 12. 31. 당시를 기준으로 특례의 적용을 받는 모계출생자의 연령은 6세부터 26세까지로 그 연령대가 매우 다양한데, 이들에 대하여 일률적으로 2004. 12. 31.까지만 국적취득 신고를 하도록 한 것은 실효적인 권리구제 수단이라고 보기 어렵다. 특히 특례의 적용을 받는 모계출생자가 유아인 경우에는 그 법정대리인인 부모에 의하여 국적취득 신고를 할 수밖에 없는바, 위 법정대리인이 과실로 신고기한을 놓치는 경우에는 달리 구제받을 방법이 없다. 또한 자신이 대한민국 국민이 아니라는 사실을 알 수 없었던 사유가 있는 경우 또는 모계출생자의 탓으로 돌리기 곤란한 사정에 의하여 특례기간 내에 국적취득신고를 하지 못한 경우에조차 일률적으로 2004. 12. 31.까지라는 기한을 강제하고 달리 예외규정을 두지 아니하여 구제하지 않는 것은, 국적관계의 불안정을 해소하려는 것이 아니라 이에 관한 업무를 한정된 기간만 수행하겠다는 행정편의주의적인 발상에 지나지 않는 것으로서, 모계출생자에 대한 적절한 구제조치라고 볼 수 없다.

법무부의 통계에 의하면, 1998년부터 2005년까지 사이에 개정 전 부칙조항 및 개정된 부칙조항에 따라 국적취득 신고를 통하여 대한민국 국적을 취득한 모계출생자의 수는 1,213명으로 파악된다. 1978. 6. 14.부터 1998. 6. 13. 사이에 태어난 모계출생자들이 특례의 적용을 받는다는 점을 고려해보았을 때 위 1,213명이 대한민국 국적을 취득하였다는 것만으로 특례의 적용을 받는 모계출생자가 충분히 구제받았다고 단정하기도 어렵다.

(2) 다수의견은 특례기간을 적용함에 있어 예외규정을 둘 경우 여러 가지 폐해가 발생할 수 있음을 우려하고 있으나, 그러한 폐해는 이미 부계혈통주의 원칙을 취할 때부터 있어온 문제인 것이지 특례의 적용을 받는 모계출생자에게 신고기간의 제한에 예외규정을 둔다고 하여 비로소 발생하는 문제는 아니다.

다수의견은 특례의 적용을 받는 모계출생자가 국적법 부칙 제7조(1997. 12. 13. 법률 제5431호) 제3항 또는 간이·특별귀화 제도를 통하여 충분히 구제받을 수 있다고 한다. 그러나 위 국적법 부칙 제7조 제3항이 규정하는 ‘천재지변 기타 불가항력적 사유’는 ‘책임 없는 사유’ 또는 ‘정당한 사유’보다도 그 요건이 협소하여 사실상 위 규정을 통하여 구제를 받는 것은 거의 기대하기 어렵고, 간이‧특별귀화는 국적법에서 정한 일정한 요건을 갖추어야 하며, 귀화는 종국적으로 법무부장관의 허가사항이어서 법무부장관이 귀화신청을 거부하는 경우 모계출생자는 대한민국 국적을 취득할 수 없을 뿐만 아니라, 헌법상 평등원칙에 위반되는 부계혈통주의 원칙 때문에 대한민국 국적을 취득하지 못했던 모계출생자가 신고에 의하여 대한민국 국적을 취득하는 것과 외국인이 대한민국 국적을 취득하는 제도인 귀화를 통해서 대한민국 국적을 취득하도록 하는 것이 본질적으로 같은 범주의 것이라고 보기도 어렵다.

한편, 다수의견은 독일과 일본의 입법례를 들면서 심판대상조항이 특례기간을 3년으로 한정한 것에 합리적인 이유가 있다고 한다. 그러나 심판대상조항이 위 입법례를 받아들이면서 그 사회‧경제‧문화적 의미 또는 특례의 적용을 받는 모계출생자의 범위 및 위와 같은 특례기간을 둠으로써 발생하게 될 문제 등에 관하여 어떠한 고민을 한 흔적이 있는지 찾아볼 수 없다.

(3) 이 사건에서, 청구인은 1980. 4. 24. 당시 미국 국적이었던 부 허○택과 대한민국 국적의 모 전○혜 사이에서 태어나 1980. 5. 23. 허○택에 의하여 출생신고되었고, 허○택의 제적부에도 허○택의 자로 입적되었으며, 서울에서 초·중·고·대학교를 졸업한 후 ○○대학교 의과대학원을 수료하여 현재 ○○대학교 병원에서 수련의로 재직 중인데, 대한민국 여권을 발급받아 사용하기도 하였고, 2004. 1. 29. 육군에 입대하여 2006. 1. 28. 만기 전역하였다. 청구인과 같이 자신이 대한민국 국적자라고 오인하기에 충분한 상황에 있고, 이러한 오인을 바탕으로 병역의무까지 이행한 모계출생자조차도 특례기간이 경과하기만 하면 신고에 의한 국적취득을 할 수 없도록 하는 것은, 특례기간 내에 신고로써 대한민국 국적을 취득할 수 있었던 모계출생자와 특별한 사정으로 인하여 그럴 수 없었던 모계출생자를 합리적 이유 없이 차별하는 것이다.

다. 이상과 같은 점들을 종합하면, 아무런 예외규정 없이 특례기간을 2004. 12. 31.까지로만 한정하고 있는 심판대상조항은 특례의 적용을 받는 모계출생자를 효과적으로 구제하는 방법으로 불충분하다고 할 것이고, 따라서 심판대상조항은 특례의 적용을 받는 모계출생자와 개정 국적법 시행 이후 출생한 모계출생자를 합리적 이유 없이 차별하고 있어 평등원칙에 위반된다.

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재판장		재판관	박한철				박한철
		재판관	이정미			이정미
		재판관	김이수				김이수
		재판관	이진성			이진성
		재판관	김창종			김창종
		재판관	안창호			안창호
		재판관	강일원			강일원
		재판관	서기석				서기석
		재판관	조용호				조용호

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